Ingresos, gastos y déficit públicos

El tamaño de la hacienda responde a dos condicionamientos: el papel que se atribuya al sector público en la economía (política discrecional) y la fase del ciclo en la que se sitúe (comportamiento automático). En la política factor motivado o discrecional hay una voluntad política a la creencia de un Estado de bienestar social como instrumento de cohesión social que se apoyará en la hacienda. Acompañada a esta voluntad hay una reforma fiscal. El factor coyuntural o automático explica el mayor gasto en las fases recesivas del ciclo por la aparición de pagos ligados a ellas, como los subsidios de desempleo o ayudas a las empresas. En este nuevo marco en el que el Estado asume ciertas obligaciones en momentos de crisis económicas es difícil recaudar ingresos públicos lo que va a llevar a un déficit. Una vez que se supera la crisis en los años ochenta se frena la expansión del gasto público en porcentaje del PIB. No es necesario realizar un gasto público muy elevado (coyunturalmente no es necesario). En los años noventa vuelve a aumentar el gasto público debido a la recesión, es decir, en estos últimos años ha pesado el comportamiento automático.




GASTO PÚBLICO



• ESTRUCTURA DEL GASTO PÚBLICO





El gasto público se puede plasmar tanto en prestaciones en efectivo como en prestaciones en especie. Las prestaciones en efectivo son transferencias que se hacen a favor de familias o empresas (Ejemplos: pensiones, desempleos, transferencias y subvenciones de explotación a las empresas) para que sean ellas quienes dispongan de esas rentas en forma de consumo o ahorro, de manera que en todo esto el sector público ejerce únicamente de intermediario. En las prestaciones en especie es el Estado el que decide si se emplea en consumo o inversión.

El Estado orienta esos recursos a bienes públicos como educación, sanidad, vivienda o también plasmado en ciertas inversiones públicas en infraestructuras como carreteras. También sería en especie en el caso de gastos destinados a la Administración general.

El peso de los gastos sociales es muy elevado. Casi el 28,5 del PIB se refleja en gasto público cuando el gasto público representado en porcentaje del PIB es del 48%. Casi el 28% es en prestaciones en efectivo o en especie.

Conviene destacar el protagonismo de los gastos sociales, sea en efectivo o en especie. En el año 1995 más del 50%, en concreto el 55,3%, se manifiesta en gastos sociales. El gasto social en que más se especializa es el de pensiones, que en el año 1995 era del 25%. Este nivel tan alto es debido a dos grandes razones:



a) Aumenta mucho el número de pensionistas: el mayor número de pensionistas se ha debido tanto a procesos puramente demográficos como a diversas operaciones discrecionales de ampliación de los colectivos beneficiarios. Mientras que en el franquismo la edad de jubilación eran los 70 años y, además, era esa la esperanza de vida. En la actualidad se rebajo la edad de jubilación a los 65 años y además con la posibilidad de jubilaciones anticipadas, además aumento la esperanza de vida (aumento a los 78 años).



b) El crecimiento medio de las pensiones fue un fenómeno espectacular entre 1975 y 1985. Hasta 1985, había tres razones principales tras este hecho: el aumento de las pensiones mínimas (sobre todo en los regímenes especiales). Otra razón es el fraude conocido como “compra de pensiones”, que era una elevación ficticia de la base de cotización en los dos últimos años para tener derecho a una pensión más alta, para acabar con esto se amplía el número de años que hay que tener en cuenta para calcular la pensión, primero era hasta ocho años y con el Pacto de Toledo hasta 15 años. La última razón sería la extremada permisividad, quizá fraudulenta, en las concesiones de la incapacidad laboral permanente, que garantiza pensiones más cuantiosas. La reforma de 1985 redujo las posibilidades de fraude y, aunque las pensiones bajas han seguido aumentando por encima de la media, el crecimiento explosivo de los gastos en pensiones ha sido controlado (5,6 por 100 del PIB en 1975, 10,6 por 100 en 1985 y 11,6 por 100 en 1995).



Entre las prestaciones sociales en efectivo destacan, junto a las pensiones, los subsidios por desempleo. Los subsidios por desempleo son transferencias que garantizan determinadas rentas durante cierto período a aquellos trabajadores que pierden su empleo involuntariamente. En España se excluye como beneficiario del subsidio por desempleo a quienes buscan el primer empleo y a los parados de larga duración, ya que el subsidio por desempleo tiene una duración limitada que es de 24 meses o, lo que es lo mismo, 2 años. Sin embargo, para los parados de larga duración se arbitró, en 1982, un subsidio asistencial destinado a aquellos parados de larga duración que carezcan de otros ingresos y tengan cargas familiares.

Ha de señalarse que hubo un incremento muy importante de los gastos por desempleo entre 1975 y 1981 ya que se paso de representar un 0’5% del PIB a un 3 por 100 del PIB. Hay dos grandes razones para explicar esto:



1- El nivel de desempleo en los años setenta era bajo en comparación con los años ochenta.

2- Hubo una política generosa de cara a atender a la población desempleada.



Los gastos se redujeron levemente a mediados de los años ochenta pero volvieron a crecer después, forzando en 1992 a aumentar el tiempo de cotización necesario para tener derecho a la prestación y a reducir su plazo y cuantía. Así, en la actualidad, las prestaciones por desempleo representa algo menos del 6%.

El segundo gran bloque del gasto público, que también forma parte del gasto social, corresponde a los bienes sociales o prestaciones en especie, principalmente educación y sanidad. De nuevo se puede observar aquí un aumento apreciable del gasto en relación con el PIB (de un 6,9 por 100 en 1975 a un 11,7 en 1995); de especial relieve en el caso de la educación (del 2,1 al 4,3) y algo menor en la sanidad (del 3,8 al 5). El gasto público en sanidad en el año 1975 era del 4%, mientras que en el año 1995 era más del 6%. Por el contrario, el gasto sanitario privado es inferior al público. Se puede decir que España está en la línea de los países de la OCDE. Es un sistema eficiente, porque con un 6% del PIB se atiende al 100% de la población. Los gastos educativos han crecido como resultado de un aumento de la escolaridad en los niveles no básicos. Dentro de la enseñanza no obligatoria donde menos se gasta es en la universidad pública a pesar de que de los menos de 500.000 alumnos matriculados de 1975 se ha pasado a más de un millón de alumnos matriculados en la actualidad.

Los gastos en servicios económicos recogen, en esencia, dos categorías distintas que han tenido un comportamiento también diverso: las subvenciones y transferencias de capital, mucho más importante al comienzo que al final del decenio de 1980, por su asociación con la crisis, y las inversiones públicas, sacrificadas entre 1975 y 1985 ante la perentoriedad de otros gastos y la pérdida de margen presupuestario, pero que han renacido con vigor a partir de la última fecha (se pasa del 2,1% en 1975 al 3,5% del PIB en 1985). Desde entonces, y especialmente hasta 1992, la inversión pública intentó reducir el retraso en infraestructuras y equipamientos acumulado durante los lustros anteriores, que llegó a constituir un serio obstáculo para el desarrollo. Era inevitable que un crecimiento tan intenso del gasto público requiriese una ampliación del aparato administrativo que había de gestionarlo. De manera que también han crecido los gastos de servicios generales, si bien en una proporción menor que el conjunto (4,6 por 100 del PIB en 1975 y 6,3 en 1995), donde pesa, sobre todo, la expansión de las transferencias en efectivo y en especie. La última partida del gasto en ganar altura ha sido la de pagos por intereses de la deuda, situada por encima del 5% del PIB, una cifra equivalente a la de los gastos en educación, por ejemplo.



INGRESOS PÚBLICOS



Si el gasto público no respondía, en 1975, a los patrones europeos (ni en la cuantía ni en la estructura), tampoco lo hacían los ingresos, y esto en un doble sentido: la presión fiscal era muy inferior en España y la estructura de los ingresos públicos diferente. Un sistema tributario que tenía una escasa capacidad de recaudación daba lugar a una hacienda insuficiente, incapaz de atender programas de gasto.

La modernización de la hacienda exigía una reforma de la tributación que diese más capacidad recaudatoria al sector público, pero la reforma era un requisito necesario también por el otro motivo aludido, la inconveniente estructura de los ingresos públicos. El sistema financiero de 1975 carecía de equidad. En 1975, un 40% de los ingresos no financieros de las Administraciones Públicas se obtenían de las cotizaciones sociales y el resto se recaudaba por vía de la imposición fija.



• RESULTADOS DE LA REFORMA FISCAL



1) Fuerte aumento de la presión fiscal, visible en el crecimiento de lo que representan impuestos y cotizaciones sociales en el PIB (un 22,7 por 100 en 1975 y un 34,8 en 1995). Los ingresos públicos pasaron del 26% en el año 1975 al 40% en el año 1995.

2) Crecimiento de los ingresos basado en los impuestos directos, en particular los que gravan las rentas de las personas físicas y de las sociedades.

3) Las cotizaciones sociales, que son la segunda fuente de ingresos para las Administraciones Públicas, han crecido también aumentando su participación en el PIB, aunque no han seguido el ritmo de los impuestos, por lo que su peso en el conjunto ha disminuido.

4) Los impuestos directos fueron los que más crecieron. En cuanto a su estructura interna se paso del 22% en 1985 al 30% en 1995.

5) Cambios en la estructura interna de los impuestos indirectos. Aumentos en los impuestos generales sobre ventas (se pasa del 3% al 5’6%), mientras que disminuyo los impuestos sobre consumos específicos (en el año 1985 representaban el 9% mientras que en 1995 representan el 7%).



DÉFICIT PÚBLICO



Un crecimiento tan rápido e intenso del gasto público como el descrito anteriormente es muy difícil que pueda financiarse de manera ajustada y completa por la vía de los ingresos ordinarios. En España tanto aumenta el gasto público como los ingresos públicos que la estructura comienza a parecerse a la de los países de la Unión Europea. Dos han sido las razones principales de que el déficit presupuestario haya aparecido en la economía española a partir de 1976: el desfase de los ingresos en tiempos de rápido crecimiento del gasto y el desequilibrio presupuestario originario por la crisis. Tres etapas cabe distinguir al analizar el déficit de la economía española en los últimos veinte años. Hasta 1985 el crecimiento fue continuado, en los cuatro años siguientes la situación mejoró aunque el déficit no llegó a ser eliminado por completo. Hay dos vías de financiación del déficit público:



1) Creación de dinero, que complica mucho la política.

2) Acudir al mercado de capitales emitiendo deuda pública.



Hasta 1984 la financiación incluyó abundantes prestamos del Banco de España y recursos del sistema financiero. A partir de 1984 el déficit público comienza a financiarse a través de la emisión de deuda pública, lo que va a provocar un aumento de los tipos de interés.