Estructura y evolución del sector público español

El sector público en las economías de los países industriales cumple dos grandes tareas u objetivos. Un primer gran objetivo es el de crear y garantizar el marco institucional en el que operan los agentes económicos. Este tipo de política, de intervención en el sector público, es lo que se conoce como política de ordenación ya que es necesaria para que funcione una economía de mercado. El segundo gran objetivo es que el sector público interviene en los procesos económicos con vistas a alterar los resultados que se habrían obtenido en el mercado. Este tipo de intervenciones se recogen bajo el título de política de proceso ya que el sector público se integra y quiere alterar los resultados. Hay tres grandes razones para llevar una política de proceso:




1- Para paliar los “fallos del mercado”, situaciones como el monopolio, externalidades.

2- Otra razón es que hay que mejorar la distribución de la renta. Se utiliza una política de gasto público que realiza abundantes transferencias tanto en especie como en efectivo. La otra cara de la moneda es la política fiscal que se aplica, que será una política fiscal progresiva.

3- Otra razón vendría explicada por aquellas medidas que pretenden compensar los ciclos económicos tratando de hacer compatibles una subida del empleo y una estabilidad de precio. Es la típica de políticas económicas de corte Keynesiana.



Estas son las grandes funciones que en un país avanzando desempeña el sector público. Para atender ambas tareas, el sector público dispone de dos instrumentos específicos: las regulaciones y la hacienda pública. Un tercer instrumento sería la empresa pública pero que no sería un instrumento específico. Para manejar estos instrumentos específicos nos encontramos con las Administraciones Públicas, ya que serán las únicas posibles de hacerlo. Dentro de las Administraciones Públicas hay que distinguir entre Administración Central, Administración de la Seguridad Social y Administraciones Territoriales.



1) La Administración Central está compuesta por el Estado y los Organismos Autónomos (como el Instituto Nacional de Estadística o el Museo del Prado) y controla el grueso de los ingresos públicos.



2) La Administración de la Seguridad Social fue el núcleo originario del Estado del bienestar en España. La Administración de la Seguridad Social se especializó en diversos gastos de protección social predominando el gasto en pensiones y en sanidad. Desde 1977 comienza a darse una financiación mixta de la seguridad social, es decir, obtiene recursos directamente a través de las cotizaciones sociales que pagan empresarios y trabajadores y recibe transferencias del Estado.

Hay que señalar el Pacto de Toledo, que es un pacto defendido por los partidos políticos y sindicatos. En dicho pacto se cuestionaba la viabilidad de nuestro sistema de pensiones (es un sistema de reparto), ya que preocupaba la financiación en el futuro conociendo la evolución demográfica en España (muchos pensionistas y pocos trabajadores). Se indica en ese pacto a la sociedad española que se va a mantener el sistema de pensiones pero con algunas reformas. También hay que señalar la Ley de 1997 donde se fija a corto plazo la separación, a efectos de su financiación, de las prestaciones contributivas y no contributivas. Si una persona no ha trabajado va a recibir una pensión no contributiva. Lo mismo sería en el caso de la sanidad ya que se considera un derecho universal. En torno al 2001 se fija el límite a partir del cual las prestaciones no contributivas (pensiones no contributivas, sanidad) serán financiadas 100% por fondos estatales.



- SANIDAD (¿CÓMO SE SITÚA EN ESTE CONTEXTO?)



En la Ley General de Sanidad (1986) se establece que nuestro sistema sanitario pasa a ser un Sistema Nacional de Salud. Lo que había habido hasta ese momento era un Sistema de Seguridad Social. Las diferencias entre Sistema Nacional de Salud y Sistema de Seguridad Social son:



- En un Sistema Nacional de Salud se establece el derecho universal de atención sanitaria, mientras que en el Sistema de Seguridad Social la atención sanitaria está orientada a los trabajadores y sus dependientes.

- Cada vez en mayor medida la sanidad se ha de financiar con impuestos en el Sistema Nacional de Salud y con un menor porcentaje de las cotizaciones en el Sistema de Seguridad Social.



Actualmente más del 92% de la atención sanitaria pública esta financiada por impuestos. El Estado realiza una transferencia muy importante a las Administración de la Seguridad Social que lo trasvasa inmediatamente al Insalud, que se va a quedar una parte para la gestión directa y el resto se trasvasa a las siete comunidades autónomas que tienen autonomía en materia sanitaria.

Otro elemento importante del Sistema Nacional de Salud es el gran objetivo político que lo inspira que es la equidad, hay una especie de consenso para establecer equidad que significa igual oportunidad de uso ante igual necesidad. En cambio en un Sistema de la Seguridad Social va a haber alguna diferencia entre diferentes prestaciones según una determinada pertenencia a grupos profesionales. Se puede poner como ejemplo el de Francia donde va a existir diferencias entre las diferentes cajas de prestación.



3) Las Administraciones Territoriales. Uno de los grandes cambios organizativos recientes en el sector público español es el proceso de descentralización de las Administraciones Territoriales. En el año 1978 se crean diecisiete Comunidades Autónomas como instituciones políticas y administrativas. En 1995 las Comunidades Autónomas llegaban a financiar el 15% del gasto consolidado de las Administraciones Públicas, la Administración de la Seguridad Social gestionaba en torno al 41% y el Estado gestionaba en torno al 30%. Hay que matizar que habría sumar un 5% a las Administraciones Públicas por una serie de prestaciones sociales, sobre todo sanidad, que aunque figuren dentro de la seguridad social se prestan con fondos gestionados por la Comunidad Autónoma.

Si comparamos en el ámbito internacional la estructura del gasto podemos ver que en España es donde más peso tiene la sanidad y la educación (más del 60%). Se pretende dejar en manos de las Comunidades Autónomas dos de las actividades más importantes y que son además de las más valoradas por las personas.

Hay que añadir a las Administraciones Públicas en España las instituciones europeas como parte de los poderes públicos que pueden intervenir en la economía más en el ámbito de las regulaciones que en el de la hacienda.



• ¿CÓMO VIENE INTERVINIENDO EL SECTOR PÚBLICO EN LA ECONOMÍA ESPAÑOLA?



Una hacienda raquítica y, en claro contraste, un intenso intervencionismo regulador fueron los rasgos distintivos del marco institucional que conformaba la economía española al final del franquismo. Las deficiencias que se acaban de describir resultaban tan evidentes que había un acuerdo generalizado sobre la necesidad de una reforma. Así a finales de los años setenta el sector público es objeto de una importante atención y se reconoce que es preciso la modernización de la hacienda pública y la liberalización de las regulaciones que afectaban al sector privado de la economía. Este último aspecto se encontró con el viento a favor de una opinión mayoritaria en los países industriales a mediados de los años ochenta, la cual reclamaba flexibilizar la economía como condición para recuperar perdidos ritmos de crecimiento y que inspiró las políticas desreguladoras. En cuanto al peso del sector público vamos en dirección contraria que en Europa.

En España el Estado de bienestar según la mayoría de los autores creen que se empieza a construir a partir de la transición política y que fue acompañada de una importante reforma fiscal que comienza a aplicarse a finales de los años setenta.

Se puede señalar un indicador de carácter cuantitativo: ¿qué porcentaje del PIB representa el gasto público?. Si es igual a 50 quiere decir que el 50 del PIB representa el gasto público en países y en ese momento se puede considerar que hay Estado del bienestar.

Habría otro indicador que sería cualitativo: hay que preguntarse ¿en qué se gasta?. Hay que analizar la estructura del gasto público. Puede ser que más de la mitad se gaste en defensa. Se ha de comprobar por tanto que parte del gasto público se destina a prestaciones sociales como: sanidad, pensiones, educación, familia, vivienda y subsidios de desempleo.

Poco cambios tan espectaculares se han producido en la economía española a lo largo de los últimos decenios como el aumento del tamaño del sector público. Un dato elemental bastará para revelarlo: en 1966 el gasto público alcanzaba un 20% del PIB y en 1995 alcanzaba la mitad, es decir, un 50% del PIB. El crecimiento ha sido continuado aunque no regular, ya que entre 1975 y 1985 se produjo una verdadera explosión ya que se paso del 20% al 40% del PIB. Actualmente, el sector público español tenía un tamaño inferior (muy poco) a la media de los doce miembros de la Unión Europea, medido a través del peso que el gasto público representaba con relación al PIB (sólo Reino Unido, Grecia, Portugal e Irlanda se encontraban por debajo). Si se puede comprobar que el gasto público desde mediados de los años setenta se especializa en sanidad, educación, subsidios de desempleo, vivienda, etc. ya que el gasto público en mediados de los años sesenta estaba especializado en bienes colectivos como defensa. Actualmente, si se compara esta evolución con la del gasto público en los países europeos de la OCDE, tanto la calidad como la cantidad, se asemeja mucho.