EL SECTOR PÚBLICO

Capítulo 4, apartado 4




7.1. Inversión en infraestructuras



El concepto de capital comprende el capital fijo de las empresas y las infraestructuras. La influencia de estas últimas en la producción se ejerce a través de una doble vía: una primera, directa, como una variable más de la función de producción, y una segunda, indirecta, en virtud de sus efectos sobre los otros dos factores de producción, el trabajo y el capital empresarial. Las economías externas ligadas a la creación de infraestructuras se manifiestan en la vertiente de la oferta, reduciendo los costes de producción de las demás actividades e induciendo nuevos flujos de inversión empresarial y aumentos en el nivel de producción.

El concepto de infraestructuras se limita a aquella parte del capital público que se orienta principalmente a las empresas y que condiciona la capacidad y funcionamiento del sistema productivo en su conjunto. Así puede hablarse de infraestructuras de transporte, comunicación, energéticas e hidráulicas.

Concepto de infraestructuras: bienes de capital, esencialmente de naturaleza pública, cuyos efectos externos poseen una acusada delimitación espacial, y son de muy difícil sustitución por otros bienes.

El Estado es el que asume la dirección fundamental de las inversiones de interés general, quedando en manos de los niveles inferiores de gobierno las actividades complementarias de interés regional o local.

Tomando como indicador para medir la inversión en infraestructuras, la participación en el PIB del volumen de inversión total diferencia dos momentos fundamentales: son los periodos 1970-77 y 1988-93. En el primero de ellos, la inversión en infraestructuras se situó alrededor del 3% del PIB, pero ya al final del periodo comenzó a mostrar síntomas de retroceso, cayendo con fuerza a partir de 1978. El estancamiento duró casi una década, alcanzándose valores del 2% del PIB. La incipiente recuperación de la inversión iniciada en 1987 se confirmó en el periodo 1988-91, en el que la participación se situó en el 3,1% del PIB. En los años siguientes, coincidiendo con la crisis, se recortaron las inversiones, entre ellas, las destinadas a infraestructuras y se situaron en el 2,1% en 1997, ya que la inversión en infraestructuras fue el principal mecanismo de ajuste de la política presupuestaria.

Por sectores, la participación más importante ha correspondido a carreteras y comunicaciones, aunque cabe hablar de la mayor atención en el 60 a las obras hidráulicas y la caída continuada del peso relativo de la inversión en ferrocarriles.

El efecto de las infraestructuras en el crecimiento económico confirma la existencia de una relación positiva entre ambas variables, pero este efecto va siendo menor conforme se alcanzan altos niveles de desarrollo económico.

Aún así, en España, la dotación de infraestructuras está todavía por debajo de la media europea.











Capítulo 13



7.2. El papel del Estado en las economías actuales



El decir que los mercados se ajustan automáticamente sólo es una utilización de la metáfora de la mano invisible. Adam Smith en 1776 explicó con claridad el peso de los factores institucionales como condicionantes de la actuación de los individuos., y dos siglos más tarde Coase ha denominado costes de transacción al precio que los agentes económicos deben pagar por hacer que funcionen los mercados.

La primera tarea del Estado en la economía es la configuración y mantenimiento de un marco institucional, que es el fundamento de la organización económica de toda sociedad.

Ahora bien, el Estado no se limita a actuar como legislador y árbitro para el sector privado, sino que en múltiples aspectos es un activo participante en los mercados, porque:

1) Condiciona precios, cantidades y los tipos de productos a intercambiar (a través de la fijación del salario mínimo, las tarifas eléctricas o las normas de calidad)

2) Actúa como un agente económico más, que acude a los mercados de fondos prestables o emprende actividades empresariales en concurrencia con el sector privado

3) Modifica la distribución de la renta, que resulta de los mercados de factores productivos, por medio de impuestos directos progresivos y sistemas de transferencia de rentas.

Con tales actuaciones, el sector público pretende corregir los resultados de los mercados, con el propósito de mejorarlos, atendiendo objetivos, tales como:

 Paliar los llamados “fallos del mercado”, situaciones como el monopolio, los efectos externos o los bienes públicos.

 Modificar la distribución de la renta en sentido igualitario mediante una política de gasto público que realice abundantes transferencias en efectivo, financiado con sistemas impositivos progresivos.

 Reducir las perturbaciones cíclicas de la economía y conseguir así una senda equilibrada de crecimiento.

Para atender estas tareas, el sector público dispone de:

 Regulaciones, que tienen varias formas, desde las muy amplias hasta las concretas y cambiantes. Esto hace complejo su estudio.

 Hacienda pública, que es el soporte financiero de toda la actividad económica estatal, pero, mientras que la política de ordenación requiere una hacienda mínima, en la de proceso es determinante el peso que el gasto público haya alcanzado.

 Empresas públicas, que son instrumentos autónomos en teoría, aunque a la práctica tienen una estrecha dependencia con el presupuesto de todos los países.

En los últimos decenios ha crecido de forma espectacular la integración comercial y financiera de los países avanzados, de modo que las políticas anticíclicas autónomas apenas son viables; de otro lado ha aumentado la integración institucional entre los diversos Estados, con lo que el margen de maniobra legal para practicar políticas nacionales se ha reducido drásticamente.

En suma, nuestro tiempo es propicio para reconsiderar el papel del Estado en la economía.





7.3 Organización de las intervenciones públicas en la economía española









Unión Europea













































Las empresas públicas son formas organizativas de la iniciativa privada, circunstancialmente adoptadas por los gobiernos, y regulaciones y hacienda son instrumentos de actuación eminentemente públicos, que se ponen en práctica mediante organizaciones exclusivas, las Administraciones Públicas.

Las Administraciones Públicas actúan a través del criterio de autoridad y no por el de mercado, y la parte principal de su financiación se obtiene de manera coactiva por el sistema tributario. Dentro de las Administraciones Públicas hay que distinguir entre:

 Administración Central, que está compuesta por el Estado y los Organismos Autónomos y controla el grueso de los ingresos públicos, aunque el proceso de descentralización a favor de las Administraciones Territoriales y el crecimiento de las pensiones (que figuran en la Seguridad Social) le hicieron perder protagonismo en los 80. La centralización de los ingresos hace que el Estado sea el origen de múltiples transferencias hacia las restantes administraciones.

 Administración de la Seguridad Social, que se especializa funcionalmente en la gestión del núcleo del Estado del Bienestar, es decir, de los gastos de protección social que abarcan sobre todo pensiones y sanidad. Su sistema de financiación es mixto: obtiene recursos a través de las cotizaciones sociales que pagan empresarios y trabajadores.

 Administraciones Territoriales. La creación de las 17 Comunidades Autónomas como instituciones políticas y administrativas intermedias entre las a Administraciones Central y Local ha sido la razón fundamental del rápido proceso de descentralización. Este proceso no se ha hecho a costa de las Corporaciones Locales, sino por reducción del peso del Estado. Cada vez la competencia de las Administraciones Locales será mayor (en el 2002 se calcula que el 53% lo gestionará la admón. Central y un 47% la admón. Local).



Las empresas públicas se suelen dividir en industriales y comerciales, por una parte, y financieras, por otra. Las empresas públicas fueron creadas con el propósito de alcanzar ciertos objetivos considerados estratégicos para el Estado, como la presencia o el control de sectores productivos claves, o bien el fomento del desarrollo nacional o de zonas atrasadas: su importancia relativa es cada vez menor, como consecuencia del proceso privatizador desarrollado en la segunda mitad de la década de los 90.



Desde la integración en Europa hay que contar con las instituciones de la Unión Europea como una parte de los poderes públicos que pueden intervenir en la economía española tanto en el ámbito de las regulaciones, como en el hacendístico. Buena parte de las normas que ha cumplir los agentes económicos nacionales emanan de Bruselas.





7.4 Las regulaciones básicas



Una hacienda raquítica y un intenso intervencionismo regulador fueron los rasgos distintivos del marco institucional que conformaba la economía española al final del franquismo.

En la regulación básica fueron especialmente estrictos los condicionamientos establecidos sobre las relaciones económicas con el exterior y sobre los mercados de factores productivos capital y trabajo. Se había creado una economía muy protegida por defensas comerciales (arancelarias y administrativas) y fuertes restricciones a los movimientos de capitales. En cuanto a los mercados de factores productivos, el de trabajo estaba sometido a prolijas regulaciones que trataban de establecer un equilibrio formado por bajos salarios y seguridad en el empleo, con una suerte de paternalismo, que reducía severamente la libertad de contratación entre empresarios y trabajadores y no reconocía los derechos de asociación o huelga. En los mercados financieros no había libertad de precios, es decir, de tipos de interés; casi la mitad de la financiación que podían otorgar bancos y cajas debía ir a determinados sectores y empresas, y el acceso al mercado estaba muy restringido. La organización económica española era extraordinariamente rígida y tenía grandes dificultades para adaptarse a cambios inducidos desde fuera o como consecuencia del propio proceso de desarrollo, porque la inflexibilidad de los mercados de factores productivos impedía que los recursos se trasladaran con diligencia desde sectores obsoletos a otros con futuro.

Las deficiencias resultaban tan evidentes que hubo un acuerdo generalizado sobre la necesidad de una doble reforma del marco institucional:

 Modernización de la hacienda para conseguir un sector público más amplio y equitativo.

 Liberalización de las regulaciones básicas del sector privado. Este aspecto se encontró con el viento a favor de una mayoritaria en los países industriales, que reclamaba flexibilizar la economía como condición para recuperar perdidos ritmos de crecimiento y que inspiró a las políticas desreguladoras y privatizadoras de la década de los 80.

España contó con dos puntos de apoyo importantes: la transición política y la integración en las Comunidades Europeas. El cambio de régimen hizo posible la reforma fiscal, punto de partida de la modernización de la hacienda, y de los Pactos de la Moncloa y la Constitución de 1978 representaron sendos impulsos liberalizadores. La integración en Europa, que en sí mismo es apertura al exterior, favoreció un nuevo e intenso proceso de desregulación.

La organización institucional de la economía española poco tiene que ver con la de veinte años atrás. Sólo en el mercado de trabajo, en las actividades de servicios y en la propia organización del sector público es donde persisten las rigideces del marco institucional de la economía española, de modo que allí ha de concentrarse un nuevo impulso reformista, ineludible si se quiere ser competitivo en el marco europeo de fin de siglo.



7.5 La hacienda de las Administraciones Públicas



El crecimiento del sector público en los últimos años ha sido importantísimo, aunque no regular. El Estado del Bienestar se basa en la utilización de la política hacendística para promover un proceso de distribución de renta, tanto en efectivo, con objeto de que se garanticen unos mínimos ingresos a todos los ciudadanos, como en especie, a través del suministro de bienes preferentes como la educación o la sanidad.

La crisis económica exigió un aumento de las atenciones públicas al aparato productivo para impedir o aplazar su hundimiento en forma de subvenciones o transferencias de capital, y otro paralelo en ayudas para aliviar el desempleo. Los gastos sociales fueron la causa principal del aumento del gasto público en la segunda mitad de la década de los 70, mientras la crisis fue el origen de que el proceso se prolongara en los primeros años 80.

En los años que siguen a 1985 cabe distinguir dos claras etapas:

• Una primera de estabilización o suave descenso que el peso de la hacienda tiene en la economía nacional

• Una segunda, a partir de 1989, en que se vuelve a crecer de forma significativa como consecuencia principalmente de la crisis y las inversiones públicas.

El tamaño de la hacienda responde a dos condicionamientos: el papel que se atribuya a l sector público en la economía nacional y la fase del ciclo en la que se sitúe.

La política discrecional consiste en la asunción de ciertas obligaciones por el Estado, como el pago de pensiones, las prestaciones por desempleo o la universalización de la asistencia sanitaria gratuita.

Entre 1975 y 1985 fue la suma de factores discrecionales y automáticos lo que disparó el tamaño de la hacienda, mientras que en el primer quinquenio de los 90 pesó exclusivamente el comportamiento automático.

Hacia 1975 España partía de un nivel muy inferior al del resto de Europa, aunque las diferencias se recortaron diez años más tarde, debido a la modernización de la hacienda. A partir de aquí el gasto se estabilizó en ambas economías, aunque España sigue estando por debajo del nivel comunitario. La composición de ingresos y gastos en España y Europa ha sido muy similar los últimos años, sin existir diferencias apreciables.











GASTO PÚBLICO



El gasto público en España supone la mitad del PIB de cada ejercicio. Más de la mitad del gasto público son transferencias en efectivo que se hacen en favor de familias o empresas. En esta parte del gasto público los más destacados son algunas prestaciones sociales, las pensiones y los subsidios de desempleo.

Resta aquella parte del gasto sobre la cual es el sector público, en un sentido estricto, quien decide como emplearla en consumo o inversión. Con esta parte del gasto público se paga a los funcionarios, se hacen las compras de bienes y servicios necesarios para la marcha de la Administración y se destinan recursos a la inversión.

La forma más ilustrativa de estudiar el gasto público es a través de la clasificación funcional, una óptica con la que se recoge el destino de las finanzas públicas.



Clasificación funcional

• Servicios generales y defensa

• Prestaciones sociales:

- Pensiones

- Desempleo

- Otras

• Bienes sociales

- Educación

- Sanidad

- Vivienda y servicios colectivos

• Servicios económicos

- Subvenciones y transferencias de capital

- Inversiones

• Intereses de la deuda





Conviene destacar los gastos sociales, y entre ellos, sobresalen los pagos por pensiones, que sobrepasan una quinta parte de todo el gasto de las Administraciones Públicas españolas, destacada posición que alcanzaron durante los años que van de 1975 a 1985 por un doble motivo: el aumento del número de pensionistas y el crecimiento de las pensiones medias.

El resultado final de todo ello es que se ha doblado el número de pensionistas entre 1975 y 1995.

Entre las prestaciones sociales en efectivo destacan, junto a las pensiones, los subsidios por desempleo. Se trata de transferencias que garantizan determinadas rentas durante cierto periodo a aquellos trabajadores por cuenta ajena que pierden su empleo involuntariamente; esto excluye a quienes buscan su primer empleo y a los parados de larga duración.

El segundo gran bloque del gasto público, que también forma parte del gasto social, corresponde a los bienes sociales o prestaciones en especie, principalmente sanidad y educación. Los gastos educativos han crecido como resultado de un aumento de la escolaridad en los niveles no básicos, asumidos, en su mayor parte por el sector público, como la enseñanza universitaria. En sanidad se universalizó el sistema de Seguridad Social, aumentando así el colectivo de beneficiarios, sin que el gasto siguiera idéntico ritmo, por lo que transitoriamente se produjo una caída de las prestaciones reales medias que parece haberse contenido en los últimos años.

Los gastos en servicios económicos recogen dos categorías distintas que han tenido un comportamiento también diverso: las subvenciones y las transferencias de capital, mucho más importantes al comienzo que al final del decenio de los 80, por su asociación con la crisis, y las inversiones públicas, sacrificadas entre 1975 y 1985, pero que han renacido con vigor a partir de la última fecha. Desde entonces, y especialmente hasta 1992, la inversión pública intentó reducir el retraso en infraestructuras y equipamientos acumulado durante los lustros anteriores. También han crecido los gastos de servicios generales, si bien en una proporción menor que la del conjunto. A pesar de que la descentralización no se haya hecho del modo más barato y funcional posible, no ha dado lugar tampoco a un crecimiento incontrolado de los gastos en servicios generales, por lo que, en 1990, España seguía teniendo una proporción de empleo público, respecto al empleo total, inferior a la media de la OCDE.

La última partida del gasto en ganar altura ha sido la de pagos por intereses de la deuda, situada por encima del 5% del PIB, una cifra equivalente a la de los gastos en educación, por ejemplo.



INGRESOS PÚBLICOS



Ingresos

• Impuestos

- Directos

a) Renta de personas físicas

b) Renta de sociedades

c) Otros

- Indirectos

a) Generales de ventas

b) Consumos específicos

c) Otros

• Cotizaciones sociales

• Otros ingresos



Los ingresos no respondían en 1975 a los patrones europeos por dos razones: la presión fiscal era muy inferior en España y la estructura de los ingresos públicos diferente. Un sistema tributario que tenía una escasa capacidad de recaudación daba lugar a una hacienda insuficiente, incapaz de atender a programas de gasto que eran moneda corriente en los países industriales de Europa y que proporcionaban cohesión social y puntos de apoyo para el progreso económico.

La modernización de la hacienda exigía una reforma de la tributación que diese más capacidad recaudatoria al sector público, pero la reforma era un requisito necesario también por el otro motivo aludido, la inconveniente estructura de los ingresos públicos. A un sistema tributario ideal la ciencia económica le pide equidad, flexibilidad, neutralidad, sencillez administrativa y transparencia; de todo ello carecía la estructura tributaria de 1975.

El cambio del sistema tributario fue un largo proceso que comenzó en 1977 y culminó en 1986.El aumento de la presión fiscal fue bien visible hasta acercarse a los patrones europeos y ha permitido abordar los nuevos gastos a que antes se ha hecho alusión.

La falta de equidad se ha corregido en parte por medio de la imposición directa, en especial con la creación de un impuesto progresivo sobre la renta de las personas físicas y de un impuesto sobre el patrimonio. La escasa flexibilidad ha sido paliada al introducir impuestos más sensibles a la coyuntura, cuya recaudación aumenta en las fases de auge y disminuye en tiempos de dificultad. La neutralidad en la asignación (que el sistema impositivo no distorsione la asignación de recursos) se ha procurado reduciendo la importancia relativa de las cotizaciones sociales y con el cambio del impuesto sobre el tráfico de empresas. En cuanto a la sencillez administrativa y la transparencia, siguen siendo las asignaturas pendientes no sólo del sistema tributario español sino en las modernas haciendas de los países industriales.

Resultados de los cambios legislativos:

• Fuerte aumento de la presión fiscal, visible en el crecimiento de lo que representan impuestos y cotizaciones sociales en el PIB y que ha permitido hacer frente a los nuevos compromisos de gasto público asumidos.

• El crecimiento de los ingresos se ha basado, sobre todo, en los impuestos directos, en particular los que gravan las rentas de las personas físicas y de las sociedades.

• Cambio en la composición de los impuestos indirectos, pasando a ser actualmente el IVA su gran soporte. Las cotizaciones sociales crecieron también aumentando su participación en el PIB.



EL DÉFICIT Y LA DEUDA



Este crecimiento tan rápido e intenso del gasto público fue muy difícil de financiar de manera ajustada y completa por la vía de los ingresos ordinarios. Resultaban inevitables desfases temporales entre el aumento de los gastos y la respuesta de las medidas para cubrirlos, lo que abrió una puerta al déficit público. Las situaciones de crisis económica multiplican las necesidades de gasto, mientras reducen las posibilidades de mantener los ingresos, y esto las convierte en fuentes potenciales de un mayor déficit. Dos fueron las razones de que el déficit presupuestario apareciese en la economía española a partir de 1976: el desfase de los ingresos en tiempos de rápido crecimiento del gasto y el desequilibrio presupuestario originado por la crisis.

El déficit prolongado acaba creando problemas adicionales (inflación o acumulación de la deuda).

Tres etapas cabe distinguir al analizar el déficit de la economía española en los últimos veinticinco años:

• 75-85: continuado y rápido crecimiento alimentado por la crisis y el desfase de los ingresos.

• 85-95: el déficit se estabilizó en términos de función presupuestaria, en estrecha conexión con la coyuntura económica: descendió en los años de la expansión y creció espectacularmente durante la recesión de 1992-94.

• 95-...:el déficit se ha reducido y podría llegar a desaparecer.



Desde la óptica de la financiación del déficit se pueden distinguir dos grandes etapas:

• 76-84: la financiación incluyó abundantes préstamos del Banco de España y recursos del sistema financiero por medio de coeficientes de inversión obligatoria; era un sistema barato pero que afectaba negativamente a las posibilidades de control monetario y de lucha contra la inflación, y también a la asignación eficiente del crédito bancario.

• 84-...: el déficit se financia con recurso a los mercados de capitales con la ventaja de que no interfiere directamente en la política monetaria, aunque provoca un encarecimiento de la financiación en toda la economía, entorpeciendo la inversión privada, y alimenta el propio déficit público con elevados costes de intereses.





7.6 Empresas públicas



Las empresas públicas difieren del resto porque no actúan en los mercados a través del principio de autoridad. Las empresas públicas fueron un instrumento ampliamente utilizado en Europa durante todo el siglo XX y muy en particular tras la Segunda Guerra Mundial, cuando se generalizaron las nacionalizaciones en los sectores de energía, transportes e industrias básicas. A partir del decenio de los 80, la necesidad de flexibilizar el sector público, los problemas de gestión y las abundantes pérdidas, abrieron las puertas a las privatizaciones y a una progresiva disminución de la importancia de este instrumento.

En España, las empresas públicas no alcanzaron la significación que tuvieron en otros países.

Hasta comienzo de los 90 se perseguía un doble objetivo: racionalización organizativa para mejorar la gestión y adelgazamiento limitado y selectivo. Los intentos de racionalizar la gestión llevaron a construir algunos holdings intermedios como fórmula para agilizar la presencia de las empresas consideradas viables en mercados abiertos y competitivos. Se ensayó una política de reducción parcial y selectiva del sector público empresarial desarrollada en un doble frente: privatización o cierre de algunas empresas consideradas no viables en el ámbito público o situadas en sectores en los que la presencia pública era de difícil justificación y privatización parcial de ciertas empresas cuyos títulos fueron sacados a bolsa para obtener recursos.

Durante ese período, el sector público empresarial español estaba organizado en tres grandes grupos:

• Instituto Nacional de Industria (INI), que representaba la empresa pública de clara vocación industrial, habiendo segregado, en 1992, sus empresas en dos bloques: Teneo y las restantes. Las empresas del INI no integradas en Teneo pertenecían a sectores muy castigados como el siderúrgico, el naval, el de armamento y la minería.

• Instituto Nacional de Hidrocarburos (INH) se constituyó en 1981 para coordinar el sector de hidrocarburos. En 1987 se creó a partir del INH, el holding Repsol, después privatizarlo.

• Dirección General del Patrimonio del Estado, que era más diverso, aunque sus empresas pertenecían en su mayor parte al sector servicios, destacando Argentaria.



En 1995 se llevó a cabo una importante reorganización suprimiendo el INI y el INH. Los activos del INI se transferían a otros tantos entes ahora definitivamente independientes para susbsistir sin auxilios públicos pasaban a depender de la recién creada Agencia Industrial del Estado(AIE), mientras las del grupo Teneo se integraban ahora en la Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI), junto a las del INH. En verano de 1996 se definió en el Programa de Modernización del Sector público empresarial la nueva filosofía rectora de las empresas públicas que desde entonces se ha llevado a la práctica.